En segundo lugar, porque los sucesivos modelos de financiación se han visto influenciados también por la propia realidad política de España, pues muchas han sido las veces en las que el Gobierno central ha tenido que hacer cesiones a ciertas Comunidades Autónomas cuando ha necesitado a un determinado partido político regional para lograr sacar adelante su programa de Gobierno. Y cada vez son mayores estas exigencias, acentuadas por la crisis económica.
En tercer lugar, porque las Comunidades Autónomas suelen exigir, cada vez más a menudo, la revisión del sistema establecido en aras de solicitar más recursos sin una contrapartida clara, a la vez que reclaman recaudar más impuestos, junto con una mayor capacidad normativa. Y, por último, a pesar de que el modelo anterior —vigente desde el año 2002 hasta el 2010— se determinó que fuera permanente, el sistema sigue, en la práctica, en continua revisión. Parece claro que, habiéndose primado el criterio político sobre el económico, se han producido, y se producirán, ineficiencias que afectan al conjunto del Estado.

Los principios rectores del sistema de financiación recogidos en nuestra Constitución están basados en los conceptos de igualdad y de autonomía. Igualdad en el sentido de que todos los ciudadanos de un país, a igualdad de obligaciones fiscales, deben tener derecho a similares niveles de provisión de bienes y servicios públicos, independientemente de su lugar de residencia. Esto es importante porque las Comunidades Autónomas son, en la práctica, las gestoras del Estado del Bienestar. Y, aunque parezca lo contrario, hasta la fecha esto se ha venido cumpliendo razonablemente bien; es decir, el actual modelo de financiación es bastante equitativo y garantiza que, a igual nivel de impuestos, los recursos por habitante no difieran demasiado, aunque es cierto que no se cumple totalmente. Esto ha producido históricamente diferencias difíciles de aceptar para ciertas Comunidades, más ricas, que han podido tener menos recursos per cápita que las más pobres, al tener éstas últimas necesidades de gasto superiores, aunque este hecho que se ha ido corrigiendo en las sucesivas reformas. Mediante el principio de autonomía, nuestro ordenamiento garantiza que las Comunidades Autónomas dispongan de los mecanismos necesarios para que adapten su oferta de bienes y servicios públicos a las necesidades de su población. Este es un aspecto de gran trascendencia desde el momento en que todo parece indicar que los gastos de las Comunidades van a tender a aumentar en mayor proporción que las del Estado, a medida que envejezca la población y estas asuman más tareas relativas al Estado del Bienestar. Un aspecto negativo que se debe tener en cuenta es que, en cada modelo, en términos de financiación, debe mantenerse el statu quo anterior; esto significa que cada Comunidad debe disponer, al menos, de los recursos que tenía previamente. Esto supone un sesgo importante porque esta cifra no coincide con la que resultaría de aplicar la fórmula de reparto del sistema en función de las necesidades de gasto estimadas de cada Comunidad. Así, cada nuevo sistema no es más que un mecanismo políticamente aceptable para todos los intervinientes que no deja de ser una actualización del sistema precedente.
Finalmente, es ineludible hacer un pequeño comentario sobre el polémico concepto de «las balanzas fiscales» que se pueden definir como la diferencia entre lo que el Gobierno central gasta en beneficio de los residentes en una Comunidad y la parte que el Gobierno central recibe de esa Comunidad mediante los impuestos pagados por los residentes. Es importante quitar relevancia a este concepto desde el momento en que lo verdaderamente importante no deben ser los territorios sino las personas; es decir, que todos los residentes de un país, independientemente de donde vivan, cuando pagan los mismos impuestos deben tener acceso a las mismas prestaciones. Por tanto, las políticas públicas han de diseñarse para igualar los niveles de vida de las personas no de las regiones.
Además, su aplicación presenta dos problemas adicionales: uno es la gran arbitrariedad a la hora de medirlas, ya que existen dificultades para imputar ingresos y gastos a las Comunidades o, si hay beneficiarios de varias regiones, a cúal imputársela; el otro es que tampoco mide la ganancia o pérdida que significa pertenecer a un país. Una Comunidad Autónoma, con una balanza fiscal muy negativa, puede tener una ganancia considerable por pertenecer a España debido a que, en otras regiones, se compran sus productos, o recibe población que, de otra forma, no hubiera ido.

Criterios rectores de cualquier sistema de financiación

Uno de los aspectos más importantes, y que, por desgracia, en nuestro país no se ha cumplido, es que el sistema de financiación debe ser estable, garantizando que los aspectos esenciales del sistema no se vayan a modificar, ya que, en caso contrario, existen incentivos negativos: si una Comunidad sabe que, si se dan determinadas circunstancias que pueden ser políticas o económicas, sus exigencias de más recursos tendrán éxito, utilizará este mecanismo para obtenerlos. Este hecho se agrava como consecuencia de que los ingresos de las Comunidades son muchos más sensibles al ciclo económico que los gastos. Por esta razón, el sistema se ha ido modificando, a menudo, desde que se instauró el Estado de las Autonomías. Al final, todo gira en torno a la credibilidad del Gobierno central. Si el gobierno de una Comunidad Autónoma sabe que aquél no le dará más recursos y acepta la justicia distributiva vigente entonces, tal Comunidad Autónoma será más responsable. Esto significa que algunos aspectos del modelo se podrían cambiar, pero los aspectos esenciales, como son los recursos totales o la justicia distributiva, deben permanecer. El incumplimiento de este principio provoca que cada vez se inyecten más recursos al sistema con cada reforma sin una contrapartida clara, con la posibilidad de aumentar ineficientemente el gasto público.
Se ha mencionado anteriormente que debe ser un principio fundamental que todos los individuos de un país tengan, al menos, la posibilidad de acceder a los mismos servicios públicos si pagan los mismos impuestos. Esto no debe entenderse como la uniformidad total de los servicios públicos entre regiones, pues anularía el principio de autonomía, sino como una garantía de igualdad de recursos por unidad de necesidad, sin perjuicio de que alguna Comunidad pueda variar el gasto autonómico por habitante siempre que esa desviación se financie con los recursos propios de dicha Comunidad. En otras palabras, una mayor oferta de servicios públicos en una determinada Comunidad, mientras se compense con un mayor tipo impositivo (por cada nivel de renta), no rompe
la igualdad. El principio de igualdad debe extenderse a todos los servicios públicos que prestan las Regiones. Sin embargo, la reforma de 2009 sienta un peligroso precedente, ya que instaura explícitamente una nivelación parcial, y, por lo tanto, se renuncia al objetivo de igualar la capacidad de prestación de todos los servicios en las distintas Comunidades. Así, y a diferencia del sistema anterior, las Comunidades pueden disfrutar del 25% de los ingresos tributarios que les corresponden y, por tanto, esa cantidad no está sometida a nivelación.
Otro aspecto problemático, desde el punto de vista de la igualdad, es que el Fondo de Garantía (que es una cesta común y que se reparte en función de las necesidades de gasto de cada Comunidad integradas por el 75% restante de los ingresos tributarios de las Comunidades) distingue los gastos considerados fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales) para los que sí habría una igualación total, mientras que, para el resto, solo debe regir un criterio de suficiencia. En el fondo, no tiene sentido diferenciar por tipos de gasto, desde el momento en que se acepta que todos debemos recibir las mismas prestaciones si pagamos los mismos impuestos, y carece de sentido incluir a la sanidad dentro de los aspectos fundamentales pero no a las infraestructuras, por ejemplo.
Con todo, el cumplimiento de lo anterior está muy condicionado por el propio funcionamiento del sistema, y a efectos prácticos seguirá habiendo un criterio de nivelación total. Asimismo, para mantener este principio deben actualizarse los criterios seguidos para repartir los fondos destinados a las Comunidades, de modo que las Regiones con menos recursos tengan que aumentar sus impuestos más que las ricas, rompiendo la igualdad. Esto ya se contempla en la última reforma, aunque su aplicación práctica es limitada.
Asimismo, el sistema debe guiarse por un criterio de corresponsabilidad fiscal, en el sentido de que sean los gobiernos autonómicos los responsables de recaudar lo necesario para financiar su gasto. Es decir, que si, a grandes rasgos, la financiación de una Comunidad Autónoma depende de los impuestos que se recaudan y gestionan en su territorio o de las transferencias que recibe del Estado, debería predominar la primera opción sobre la segunda. Así, las Comunidades tendrán la responsabilidad, ante el ciudadano, de obtener los ingresos necesarios para financiar el gasto. La gran ventaja de la corresponsabilidad fiscal es que evita que las Autonomías expandan el gasto muy por encima de sus posibilidades y demanden continuamente más recursos al Gobierno central. Pero este principio no siempre se cumple en España, ya que el grado de descentralización es mayor por el lado del gasto, pues son las Comunidades las que gestionan todo lo relacionado con el Estado del Bienestar, que del lado de los ingresos porque los ingresos de estas dependen bastante poco de los tributos que recaudan o gestionan, lo que implica que las Comunidades Autónomas tengan más incentivos para gastar más de lo necesario sabiendo que el Estado aportará recursos ante la perspectiva de que se produzcan impopulares recortes de servicios. Tal es el caso de los más de 11.000 millones de euros de la última reforma. También pueden conseguir financiación extra por la vía política si el Gobierno central necesita de los apoyos de partidos regionalistas, o directamente puede ceder a las presiones de los gobiernos autónomos.
Las Regiones deben regirse por un principio de autonomía y apoyarse en impuestos visibles para los contribuyentes. Entendiendo por autonomía el que tengan una amplia libertad para determinar la composición de la cesta de bienes y servicios que ofrecen a sus ciudadanos, respetando siempre unos estándares mínimos. Así, deben contar con mecanismos suficientes para que cualquier gasto marginal realizado en una Comunidad por encima del nivel garantizado de referencia sea sufragado por los residentes de dicha Comunidad (y que estos sepan que lo hacen). En otras palabras, las Comunidades deben tener la capacidad fiscal suficiente para aumentar o reducir los impuestos que recaen sobre sus ciudadanos, permitiéndoles poder incrementar o disminuir la provisión regional de prestaciones, a la vez que pueden disponer de los tributos (o de mecanismos para modificar los ya existentes) que les produzcan los recursos adicionales que puedan necesitar en un momento determinado. Desde este punto vista, si los recursos que reciben las Comunidades dependen más de impuestos en los que tengan capacidad normativa para modificar tipos, tramos, exenciones, etc., ello les permitirá modular más al alza, o a la baja, sus ingresos.
En la última reforma se aumentaron los porcentajes de cesión de los impuestos compartidos (IVA, IRPF y Especiales), lo que es una buena medida para elevar la corresponsabilidad fiscal y la autonomía, pues la financiación de estas dependerá, en mayor medida, de los impuestos y no tanto de las transferencias del Estado, a la vez que disponen de más mecanismos para modular al alza o a la baja los impuestos. Prueba de esto último es que ahora, por ejemplo, las Comunidades pueden modificar el mínimo exento del IRPF.
Sin embargo, por esta vía no se obtendrán muchos más recursos, al depender estos de la financiación asignada (en función de las necesidades de gasto y del statu quo). Y como, obviamente, cualquier aumento en la cesión no implica que esta cambie, al final el Estado compensará el hecho de que obtienen más por la vía de los impuestos con me nos transferencias, hasta cubrir las necesidades totales. En definitiva, el aumento de los porcentajes de cesión es una buena medida para aumentar la corresponsabilidad —aun que esto se distorsione con el hecho de inyectar más recursos sin contrapartida— pero no para incrementar significativamente los recursos totales del sistema, y tampoco es una manera de frenar las continuas exigencias de más recursos por parte de las Comunidades Autónomas. Que los impuestos sean visibles significa que los contribuyentes conocen qué impuestos (o qué porcentaje de ellos) van a las Comunidades Autónomas y cuáles al Gobierno central. Es decir, la transparencia del sistema aumenta cuando saben cuánto les cuesta cada nivel de Gobierno. Así, los contribuyentes pueden evaluar lo que les cuesta el gobierno regional. Aunque la última reforma tiene avances positivos, aún hay mucho que hacer a este aspecto. En nuestro país existe una gran opacidad en las cuentas de las Administraciones Públicas territoriales, pues la información disponible sobre la actividad de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales es escasa, y una parte importante de su actividad la llevan a cabo entes y sociedades que cuentan con presupuestos separados.
Sin duda, este es un gran caldo de cultivo para aumentos ineficientes del gasto. Una mayor transparencia fiscal estimularía una gestión presupuestaria más eficiente.
En cuanto a la descentralización de la gestión de la Administración Tributaria posiblemente no sería recomendable seguir incrementándola hacia las Comunidades Autónomas, ya que podría darse la paradoja de que el fraude aumentara por la mayor descoordinación entre regiones, lo que facilitaría la ocultación de rentas generadas en una Comunidad en la que no se tributaran, independientemente de que, además, aumentaría la presión fiscal indirecta ante el hecho de que el contribuyente tuviera que presentar declaraciones en todas aquellas agencias tributarias en las que ejerciera actividades económicas. Otro motivo que desaconsejaría tal medida vendría motivado por las distintas interpretaciones de las leyes, o porque la inspección o la gestión fueran diferentes. Complicar todavía más la Administración Tributaria en España, donde el fraude fiscal es elevado y la predisposición a pagar impuestos es muy baja, resulta poco recomendable. Solo se podría evitar con la existencia de una coordinación óptima entre Comunidades Autónomas, algo bastante difícil de conseguir al no haber mecanismos efectivos.